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中国社会科学院农村发展研究所 张晓山
（2007年4月18日）
非常高兴能够再次到潍坊向大家学习。同时把自己的一些体会向大家作个汇报。这几年把“三农”工作作为全党工作的重中之中，连续四个一号文件都是关于“三农“问题的。今年的一号文件要求发展现代农业。这是因为发展现代农业，发展县域经济和新农村建设都是密切相关的，发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。以前我来过潍坊，去年11月份又来学习过，虽然时间很短，但收获很多。下面，我结合国家有关“三农”问题的政策，结合今年的中央一号文件和在潍坊学习的一些体会，向大家汇报一下。不当之处，请大家批评指正。结合现代农业的发展，结合新农村建设发展县域经济，讲三个问题。
一、我党对发展现代农业的认识在实践中不断深化与发展
在新中国成立后的半个多世纪里，使中国成为一个现代化的社会主义强国，一直是全党和全国人民为之奋斗的目标，而现代化的一个重要方面就是农业现代化。1958年12月10日，中共中央八届六次会议通过的《关于人民公社若干问题的决议》就提出，逐步地把我国建成为一个具有高度发展的现代工业、现代农业和现代科学文化的伟大的社会主义国家。但什么是现代农业？应该说，从建国后到改革开放之前，我们的认识一直停留在加强农业的物质技术基础，尤其是加速实现农业机械化这一层面上。
早在1955年，毛泽东同志就提出了用二十五年时间，基本上实现农业机械化的战略任务。1959年，在我国农村实现人民公社化之后，毛泽东同志又强调，农业的根本出路在于机械化。当时还提出了“土、肥、水、种、密、保、工、管”的农业八字宪法。20世纪70年代提出了工业、农业、科技和国防四个现代化的奋斗目标，其中农业现代化包括的内容是农业机械化、电气化、水利化和化肥化。
改革开放后，1979年9月《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出：全国实现农业现代化，彻底改变农村面貌，这是我国历史上一场空前的大革命。文件强调了政策的重要性，指出我们必须着重在最近两三年内采取一系列的政策措施，加快农业发展，减轻农民负担，增加农民收入，并且在这个基础上逐步实现农业的现代化。1983年的中央1号文件指出，联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促进农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化。
文件强调，要按照我国的国情，逐步实现农业的经济结构改革、体制改革和技术改革，走出一条具有中国特色的社会主义的农业发展道路。这就将发展现代农业和改革结合起来，将技术变迁和制度变迁结合起来。此后的20年中，我们对现代农业的认识不断深化。党的16大提出了建设现代农业的重大任务，16届5中全会又提出了推进现代农业建设的新要求。2007年的中央1号文件则提出，发展现代农业，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。这就进一步明确，建设现代农业，既涉及到生产力的发展，也涉及到生产关系的变革，既要夯实经济基础，也要改进和完善上层建筑，并要提升人力资本的质量。这是对现代农业认识的进一步深化与发展。
二、从传统农业向现代农业转变，是世界各国经济发展趋势的客观反映
现代农业是指处于一个时期和一定范围内具有现代先进水平的农业形态。具体就是指用现代工业力量装备的、用现代科学技术武装的、以现代管理理论和方法经营的、生产效率达到现代先进水平的农业。中国建设现代农业，也必然要遵循各国发展现代农业的普遍规律，但要根据我国的具体国情，反映我国经济发展的客观趋势。
（一）工业化和现代化的逐步实现，为农业从传统向现代过渡创造了条件。在工业化和现代化的进程中，随着经济的发展，农业占国民经济的比重将越来越低，二三产业占国民经济的比重逐步上升，这就使一个国家有能力为农业提供现代化的先进物质技术装备和服务手段，为农业从传统向现代过渡创造了条件。同时，经济发展和社会分工扩展后，工业和服务业生产率更高，收益更大，于是需要更多的劳动力从农业部门转移到工业和服务部门，国家的就业结构也发生变化，农业劳动者在总就业人口中的比例也将不断下降。
随着经济的发展，中国农业增加值占GDP的比重已从1980年代初的30%以上降到2004年的13.1%，2005年的12.4%，2006年的11.8%。但中国的城镇化进程滞后于工业化进程，农业现代化进程滞后于工业化和城镇化进程。2006年，我国非农产业占国内生产总值的比重为88.2%，而将农村相当一部分流动人口计算在内的城市化率只有43.9%。占总人口56.1%的农村人口，占总劳动力40%以上的农业劳动力，只对应占国内生产总值11.8%的农业GDP。产业结构和人口结构、就业结构的偏差很大，因此在中国建设现代农业必然是一项长期、艰巨的历史任务。
（二）农业增加值在GDP中比重越来越低，是现代农业发展的必然走向。随着经济的发展，受消费者需求的驱动，以及新科技革命和市场化的影响，围绕着农业生产，派生出很多相关联的产业。生产资料供应、食品储藏、保鲜、运输、分割、精深加工、批发零售等产业不断涌现，农副产品加工技术及加工方式不断发展。在这个进程中，从田头到餐桌的食品链条越来越长，环节越来越多，结果是消费者最终支付的食品价格中，初级产品所占份额越来越小，加工增值部分所占份额越来越大，这个趋势与在国民经济发展进程中农业增加值占GDP的比重越来越低的趋势是相一致的，是现代农业发展的必然走向。中国农产品的供给走向必然与世界其他国家的发展历程相一致，中国发展现代农业，同样要注重扩展农产品产业链。目前，我国农产品加工率大约为30%左右。而发达国家的农产品加工率一般为80%左右，加工业产值与农产品产值之比一般为2-3.5：1。一些发达国家农产品加工业产值甚至达到农业增加值的3-4倍。例如美国，80%以上的农产品经过加工，初级产品加工增值5倍左右。
根据一些地区的资料，2002年河北省农产品加工产值与农业产值之比为0.55：1；江苏为1.68：1，2004年黑龙江省提出，要将农产品加工产值与农业产值之比由0.57：1提升到1－1.5：1。2004年我国农产品加工业产值与农产品产值之比，按小口径计算为0.72：1。这些数据既表明在农产品加工增值方面我们与发达国家的差距，也意味着在发展农产品加工业、扩展农业产业链条方面我国存在巨大的发展空间。
扩展农业产业链条也就是增加农村就业的过程。在农产品加工业中，许多产业往往是劳动力高度密集的，但同时也是技术密集和资本密集型的产业。在扩展农业产业链的过程中，每多一道工序，就多一道增加值，多一层就业。产业链的扩展和形成才意味着农业产业结构调整的完成，这种扩展可吸纳大量的农村剩余劳动力，直接增加农民的收入。
潍坊：发展精深加工型企业。在已有农产品加工企业的基础上，改变原来那种洗泥剥皮的初加工方式，向熟食、方便、快餐食品方向发展；由原来的原料和中间产品加工向终端产品发展。
（三）区域化、优质化、产业化发展新格局的形成，为建设现代农业奠定了良好的基础。随着农业生产市场化、商品化进程的加速，专业化分工和区域化布局的趋向愈发明显，区域布局带动了产业集聚，引导技术、信息、资金等各种资源不断向优势区域集中。专业化生产要有社会化服务作为保障，于是形成了产加销一条龙、贸工农一体化的新型农业产业体系，提高了农业生产效益。从上世纪90年代后期开始，我国农业发展进入了一个新阶段，农产品供给从短缺转为总量基本平衡、丰年有余，因而要对农业和农村经济结构进行战略性调整。在这个新阶段，中国的农业正在由传统农业向现代农业转变，农产品生产的市场化、商品化、专业化的进程加速，经过几年的努力，以区域化、优质化、产业化为标志的农业产业发展新格局逐步形成，这为建设现代农业奠定了良好的基础。
（四）农业新技术的兴起和运用，成为现代农业发展的决定性因素。近年来，农业新技术革命蓬勃兴起，以生物技术、信息技术为核心的新的农业技术体系，改变了原有石化农业的技术模式，成为农业发展的决定性因素。生物技术不断超越生物固有的生产潜能。信息技术使农业生产具有了智能性和精确性。设施农业技术增强了生产的可控性。新能源新材料技术拓展了农产品的应用领域。目前，越来越多的国家已把农业新技术革命作为经济发展的一项重要战略。
农业新技术革命使我们发展现代农业面临新的机遇，同时也要迎接新的挑战、解决新的课题。中国人多地少，资源短缺，不可能走发达国家石化农业的道路，我们应积极运用新技术革命的成果，同时吸收借鉴发达国家发展现代农业的经验教训，发展环境友好型和资源节约型的农业，走出一条有中国特色的农业现代化道路。
（五）不平衡性成为世界农业发展现状的显著特点。当今世界各国农业发展的状况很不平衡。世界农业的发展经历了三个阶段：即原始农业、传统农业和现代农业阶段。目前，在世界范围内可以看到农业的几个阶段同时并存，发展很不平衡。发达国家已处于现代农业阶段，生产水平高，城乡差距小；而发展中国家多还停留在传统农业阶段，生产不稳定，城乡差距大。
中国发展现代农业要因地制宜，实事求是。中国地域辽阔，不同的地区资源禀赋具有多样性，经济社会的发展处于不同阶段，各地农业的发展也同样处于不同的阶段，并在同一时点并存。在中国，既能看到根基深厚、源远流长的传统农业，也能看到初具雏形的现代农业，甚至在少数地区还能发现原始农业的痕迹，农业经济的区域发展很不平衡，这就使中国现代农业的发展具有艰巨性、复杂性和多样性的特点。
（六）随着世界各国农业的发展，农业的多功能性日益突出。各国的实践证明，农业不仅基本满足了人们对食物和工业原料的需求，而且在消除贫困、吸纳就业、保护环境等方面的功能更加明显，支撑着各国经济社会的发展。
中国发展现代农业则要不断深化。农业是国民经济的基础这一认识。农业的多功能性已开始为国人所认同。1号文件指出，建设现代农业，必须注重开发农业的多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级。
（七）现代农业即是在全球化格局中的农业。世界农业发展的一个重要动向是贸易自由化带动了世界农产品贸易的发展。近年来农产品贸易总量增长迅速，2004年达到7830亿美元，年均增长4.5%，远远超过农业生产的增长速度。农产品贸易集中度也明显提高。不到世界10%的国家和地区占到世界农产品贸易总额75%左右。少数跨国公司进一步控制国际贸易的走向，如几家跨国公司已控制全球大豆出口贸易的90%，影响着国际大豆贸易的数量和价格。各国在贸易自由化中获得的收益差异很大。由于贸易自由化对各国的影响不同，所以一些农产品净出口国极力加速推动农业贸易自由化，而一些农产品净进口国则极力保护国内农业发展的空间，期望延缓贸易自由化进程，以赢得时间调整国内产业结构和政策，尽力减少带来的冲击。
2005年我国农产品进出口贸易总额558.3亿美元，比上年增长8.6%；其中出口271. 8亿美元，比上年增长16.2%；进口286.5亿美元，比上年增长2.2%；农产品贸易逆差由上年的46.4亿美元减少至14.7亿美元，比上年减少了31.7亿美元。2005年，按照中国的粮食口径，全年谷物和大豆合计进口量3286万吨，出口量为1059万吨，净进口2227万吨。2006年中国农产品进出口总额达630.2亿美元，比2005年增长12.88%。其中，农产品出口额310.3亿美元，增长14.16%；农产品进口额319.9亿美元，增长11.66%；农产品进出口逆差由2005年的14.7亿美元减少到9.6亿美元，减少34.69%。2005年中国农产品贸易额近560亿美元，但农产品贸易在中国总贸易中的比重已经下降到3.9%。中国农产品贸易政策必须服从于整个国家的发展模式和贸易政策，服务于大局。根据与世界贸易组织达成的协议，我国在入世减让表中所包含的977种农产品的平均关税2004年已降低到15%，而世界农产品的关税平均水平为62%。如果按照中国农产品实际进口的情况加权平均，则中国的实际农产品进口关税水平仅为7.7%。
近年来，中国玉米出口大幅度减少和大豆进口持续增加。2000-2005年，中国玉米出口数量平均达到925万吨左右，2006年玉米出口数量从上一年的861万吨减少至307万吨，虽然玉米出口数量多于2004年的232万吨，但04年主要考虑国内粮食减产和粮食安全因素，是国家加强对玉米出口政策调控的结果，而近期主要是国内玉米深加工能力迅速增长，从而导致玉米供求关系变化的结果。2006年大豆进口量高达2827万吨，比上一年增长了6.3%，远远超过2005年中国大豆生产量1635万吨。06年棉花进口364.5万吨，比2005年增长41.7%。未来中国是否会成为玉米净进口国，以及大豆进口量是否继续增加，是人们关注的热点问题。国外利用非关税壁垒限制我劳动密集型农产品出口，遏制了我国比较优势的发挥。跨国公司逐渐控制我国民族产业。截止06年4月底，全国开工的97家大豆压榨企业中，外商独资或参股的企业有64家，年加工能力5100万吨，占国内大豆总压榨能力的73%。我国又进一步失去了食用油脂加工业的主导权。大豆整条产业链已被外资所控制。
在入世后，中国的农业全面向世界开放，中国农产品的生产和贸易已经被纳入全球的框架之中，农产品国际贸易对我国农产品的生产和务农劳动者收入的影响也越来越大，中国的农业发展面临国际和国内市场的双重挑战。中国的农产品贸易政策在一定程度上可以说是中国贸易产品与世界各国贸易进行博弈的必然结果，在这个博弈进程中，中国的农民和农业为中国贸易的大政方针的顺利实施做出了牺牲。中国发展现代农业，要立足于提高我国农产品的国际竞争力，使我们有比较优势的部分劳动密集型产品能够走出国门。同时要调整贸易政策和战略，掌握贸易自由化进程的主动权，保护和拓展中国发展现代农业的空间。
潍坊：未来的发展目标以国际市场为主，瞄准高端消费市场，走集约化、高效益发展之路，创出特色、创出品牌，始终保持市场领先地位。全市有500多种农产品及其加工产品出口到120多个国家和地区，蔬菜、禽肉出口分别占全国的1/5和1/3，先后与全国200多个大中城市建立了稳定的农产品购销关系，潍坊已成为全国重要的蔬菜、畜禽生产加工和出口基地。
三、发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务
现代农业的基本内涵包括现代的农业生产手段和技术装备；现代的科学技术；现代的农业生产组织形式和经营管理方式。建设现代农业，既涉及到生产力的发展，也涉及到生产关系的变革，既要夯实经济基础，也要改进和完善上层建筑，是一项复杂的系统工程，需要从科技创新、组织和制度创新、人才的培养、政府职能的转变等几个方面稳步推进。
发展现代农业迫切需要回答和解决的问题：农民从事第一产业，通过发展现代农业，能否致富？需要什么条件，可使农民致富？这些条件在不同的地区是否有可能具备？在发展现代农业中政府的职能是什么？
（一）在农业中只有将科技创新与组织创新、制度创新较好地结合起来，才能加速农产品科技化、市场化、商品化的进程，提高中国农产品的市场竞争力，促进现代农业的发展。
现代农业的发展和农业产业链条的扩展必然导致农业生产方式的变革，这种变革只有通过制度创新和技术创新才能实现。科技创新是现代农业发展的核心和关键。但科技创新成果的传播、应用和推广必然需要制度保障和组织载体。农业产业化经营即是实现生产方式变革的有效途径，制度创新和技术创新的载体。
潍坊：农业产业化、标准化、国际化和龙头带动、市场带动、科技带动为主要内容的三化三带动.
1、中国发展现代农业的主体是专业农户。根据1996年第一次农业普查报告，全国农村住户合计21382.8万户,87377.2万人；其中纯农业户12671.9万户，占59.26% ；农业兼业户3901.2万户，占18.24%；非农兼业户2735.8万户，占12.8%;非农业户2073.9万户，占9.70%。时隔10年后，现在农户构成发生了什么变化？我们的一个有待检验的判断是：当今中国农户的构成是大量小规模兼业农户与少数专业农户并存。从变动趋势看，纯农户不断减少，兼业户大量增加，专业户正在兴起。中国农村出现的各类专业种植户、养殖户、营销户是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高进程中涌现出来的，他们从事完全以市场需求为导向的专业化生产，是中国发展现代农业的主力军，应该说是中国农业先进生产力的代表。
如潍坊，随着农业生产的专业化、商品化程度的提高，已经发育和造就出一支专业农户（种植户、养殖户和营销户）的队伍。潍坊100多万农户中，专业户占1/3（人均过万元）；如统计大一点，接近一半。如安丘市，150万亩耕地，其中90万亩种经济作物，其中45万亩是创汇基地。培养了一支闯国际市场的农民队伍，一个普通菜农的眼睛都盯住国际市场。黄荣名：74岁，第一个上网，每天阿里巴巴网看一遍，留言板，用汉王笔，自己回信。每年1700元订报纸和杂志。种桃大王刘成德的果树一边倒技术。
在鼓励和扶持这些专业大户和技术能手的同时，要关注他们及他们发起组织的协会或合作社能否起示范效应和带动效应，把他们的技能、知识、管理和市场渠道扩散给其他的群众，尤其是村里的弱势群体？是否有一种机制促使和保证他们这样做？
发展现代农业，首先是要发展农村的生产力，但在优化农业资源配置，促进生产力的发展时，农村的利益结构也相应发生变化和调整，联结农民、市场、企业和政府这些利益相关者的是什么？要有相应的制度变革和组织创新。制度建设在现代农业发展中占据非常重要的地位；提高农民进入市场的组织化程度，发展农民的专业合作社，包括合作社和龙头企业在内的行业协会，更能保障农民和企业的利益，也使农户和企业更能与政府沟通。（昌乐县的西瓜合作社－－胡永林）
2、在发展现代农业中农业龙头企业的带动作用应体现在农户与企业之间公平合理的利益联结机制的建立。（1）主导产业，必须由龙头企业带动，否则很难做大做强。龙头企业在带着农民闯市场方面功不可没。（2）龙头企业与合作社的关系。一鸟两翼，一车两轮。如有的地方主导产业70%由龙头企业带动，20%由合作社带动。
3、扶持龙头企业，就是扶持农民这个命题的成立是有一定条件的，并不是绝对的。（1）公司加农户在联结农民与市场方面，是一种重要的契约联结方式，在一定的条件下对当地农村的发展起到积极作用。农民通过定单农业或其他契约联结形式或组织形式，使自己的产品提高了科技含量，有了稳定的销售渠道，收入相对有保障。农民通过与公司交易不仅能获得技术，生产出的产品能实现价值，而且在实践中学会了如何使自己的产品适应市场需求，如何遵守市场规则，注重信用。
（2）我们认可在农业产业化经营中的农业龙头企业，甚至农业的跨国公司在联结农民与市场方面所起到的积极作用。但也必须正视公司+农户这种契约联结方式在现实经济生活中存在的问题。农业产业化经营中，公司是追求利润最大化，农户是希望自己生产出来的农产品能卖个好价钱。在初级农产品通过储藏运销、深度开发和加工增值形成的新增价值的分割上，二者显然是有矛盾的。由于初级农产品的供给正处于总量阶段性过剩的阶段，农民的组织化程度又很低，公司掌握着技术、信息、资金、市场销售渠道、网络、产品品牌，在剩余的分割上往往占据主动的和支配性的地位，在交易中公司处于强势地位，分散的个体小农户往往处于弱势地位，谈判地位严重不对等，双方的利益格局在很多情况下是失衡的，是一种不平等的互利关系。
（3）如果认可以上分析的话，那就应该承认。扶持龙头企业，就是扶持农民这个命题的成立是有一定条件的，并不是绝对的。如果一些农业龙头企业能逐步增强其社会责任感，与农民之间能建立较为平等的伙伴关系，通过公司的企业行为，在获取经济效益的同时，保护和增进农民的利益，并帮助当地社区的发展，形成双赢的局面，这样的企业行为才是值得倡导和鼓励的，只有扶持这样的龙头企业，才真正算是扶持农民。
要积极探索建立龙头企业和农户间的利益联结机制。目前龙头企业和农户之间的合同履约率不高，失信行为时有发生，往往损害双方的利益。各级要着眼于龙头企业的健康发展和保障农民利益，加快发展各种形式的农民专业合作组织，发挥其代表农户主张权力、又约束农户自觉履行有关合同的重要作用，真正形成龙头企业与农户合作共赢的局面。一个龙头企业就是一个社会。
4、希望农户组成的合作社能够扩展到农产品加工、营销等行业，发展成为合作社性质的公司，把农产品进入二、三产业后增值的利润都留在农民手里。但必须立足于中国的具体国情，清醒地看到，在现阶段，合作社（公司）+农户（即合作社自身发展成为龙头企业） 的模式还很难成为联结农户与市场的主导形式。当前农民自发组成的合作社或协会往往是从无到有，白手起家，除了资金融通遇到困难外，它们在技术引进、设备改造、农产品质量检测与标准化、企业管理、市场开拓、信息搜集以及经营网点分布等方面，都与专业化的大公司有较大差距，这也就加大了农民专业合作社发展的难度。
有的龙头企业提出制欲感恩的理念。提出农业发展我发展，我与农民共兴衰的口号，在一定程度上体现了社会责任感。发展现代农业，是否有一个农户与企业之间的公平合理的利益联结机制，普通农民是否能从现代农业的发展、农业龙头企业的发展中真正得到实惠。这是发展现代农业的目标能否实现的关键。
（二）在稳定的基础上创新农业的基本经营制度，实现第二个飞跃。
发展现代农业，要坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制不动摇，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。但同时要处理好稳定与创新的关系。农业生产力的发展意味着新生产要素的引入以及要素的重新配置，这也势必导致农业生产关系的变革。新的形势下农户家庭经营的内涵正在发生变化，从事种植养殖的农产品生产和营销专业户成为家庭经营的主体力量，他们对统所提供的服务有了新的要求，其对应的以统分结合、双层经营为特征的农业基本经营体制亦要不断改进和完善。
邓小平同志曾讲过“两个飞跃”，他指出，第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。如何准确地理解小平同志这段话？首先要明确，什么是集体经济？江泽民同志1998年安徽讲话中指出，把集体的土地承包到户，实行双层经营，本身就是农村集体经济最有效的实现形式。应该说，在稳定的基础上，创新统分结合的双层经营体制就是发展集体经济。其次要明确，什么是适度规模经营？在我国绝大多数农村，要形成大部分的农村人口转移出去、只留下少数农民经营大农场的局面将是一个漫长的历史进程，即使在可以预期的将来农村人口减少一半，农村人均耕地也只有三亩多，因而不可能通过简单的土地归并来实现规模经营。
在探索规模经营时，我们首先要明确农业经营的规模如何界定。列宁在91年前分析农业中资本主义发展规律时曾指出，资本主义农业发展的主要路线就是按土地面积计算仍然是小规模的小经济，变成按生产的规模、畜牧业的发展、使用肥料的数量、采用机器的程度等计算的大经济。土地的数量只能间接地证明农户的规模，而且农业集约化进行的愈广泛，愈迅速，这种证明就愈不可靠。只有农户的产值能够直接地而不是间接地证明农户的规模，并且在任何情况下都能证明。列宁提出的这些观点对我们现今农业的规模经营仍有指导意义。一个农民原来种3亩地，以后扩大到种20亩地，种植的作物不变，投入只按比例增长，其结果是劳动生产率的提高，这是外延式的规模经营；一个农民还是种3亩地，但通过增加物质和技术的投入，降低劳动投入的比重，生产高附加值的农产品，导致产出有较大幅度增长，同样提高了劳动生产率，增加了收入，这就是内涵式的、与集约化经营相结合的规模经营，这种规模经营在中国的农业发展中可能更有应用价值。像临朐县的大棚樱桃生产，亩均6万元以上，相当于10-30亩的大田收入。
（三）在发展现代农业中界定政府的职能。
1、现代农业的发展与宏观经济体制和行政管理体制的改革密切相关。当前，国民收入分配格局扭曲的状况尚未根本扭转，条条与块块的关系、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡，突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜。中央与地方的财政收入的划分比例，1990年约为34：62，2000年上升为52：48，2004年已经上升到55：45。这种格局在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲，总的态势是财权上收，事权下放，基层的财权和事权严重不对称。
就目前的财政体制看，已不能被称作真正意义上的分税制。有增长潜力的所得税先是被划为共享税，现在共享的比例又进一步向县以上调整。县级政府除了营业税、城市建设维护税外，几乎是一些没有什么发展潜力、税基窄小的税种。县及县以下的财力减少，但要保障的方面、要完成的任务却越来越多。江苏：增值税75％上交中央，省里12.5%；市留2.5％,县10%,乡镇没有。
毛泽东同志在《论十大关系》中曾讲到，现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。他50年前讲的话，现在还基本适用。现在的垂直体系仍有权力上收的趋势。地方有点油水的部门，包括工商、质检、土地管理等，都被条条框上去了，地方没权了，但这些部门的工资还要从县里发，地方政府的事情还得照样做，造成了地方调控能力严重弱化。上划的无一不是利益分配单位，但出了问题要我们负责。当县委书记县长，脑子是我们的，四肢不健全。
2、要做强做大县域经济。经济发展的重点，新农村建设的重点应该在县这一层面。我个人认为新农村建设应有两个重点，一个是富民、一个是强县。富民是富裕农民，富县是做强做大县域经济。县域经济，是统筹城乡发展的枢纽和联结点，是建设社会主义新农村的平台和主战场，它应是最有活力的经济。一个县什么概念呢？一二千平方公里，几十万、上百万人口，相当于欧洲的卢森堡，它是2590多平方公里，44万人。2000年卢森堡的GDP是189亿美元，相当于1600多亿人民币，中国百强县排头兵江阴县2003年GDP是508亿人民币，相当于卢森堡的三分之一弱。如果中国十分之一的县能够达走到卢森堡的水平，不管新农村建设也好，经济富强也好都是指日可待的了。
但一种几乎完全依靠上级补助维持运转的县域财政，靠挤占项目资金勉强度日的县域财政，是没有生命力和发展动力的财政体系，无法为县域的经济和社会事业的发展起到支撑作用。也无法支持农业的发展。如果听任上述趋向发展，这显然与科学的发展观、以人为本的可持续发展的思路相悖。建设社会主义新农村的战略目标也将难以实现。如何更好地放权，放水养鱼，使县域经济更有活力，把我们一部分利益往基层转移，是调整国民收入分配的很重要的部分。
当前，与发展现代农业相关的宏观的制度和政策还存在一些问题，如农产品加工业的税收政策、农业保险、金融支撑、部门割裂等问题；宏观经济体制和行政管理体制的改革滞后必然制约现代农业的发展，要改革不适应经济基础的上层建筑，构建有利于现代农业发展的体制和机制。
3、政府要有科学执政的理念和相应的政策取向。政府要从原来很多情况下直接干预或者直接管理经济活动跳出来，要完整地认识并掌握政府的四项职能经济调节、市场监管、公共管理和社会服务（质量标准、技术信息、市场开拓）。政府要找准自己的位置，按照市场规律去做，解决农民自己解决不了的问题，为发展现代农业创造一个良好的制度环境。但不干预经济活动本身。如办农博会，政府办会，个人买单（设施是个人的）。政府负责贵宾接待，安全保卫，交通疏浚，新闻宣传等服务功能。
潍坊：构建农产品质量安全体系。抓基础，建立完善农业标准化体系。重点建立了农业标准、检验检测、执法监督三大体系。全市发布实施的质量标准达到171项，使绝大部分农产品的生产、加工、包装、销售等环节实现了标准化管理。进一步健全规范了农产品检验检测体系，各级检测机构达到858家，其中6家市级和县级检测中心通过了省级以上计量认证。
4、政府在发展农业方面的政策要保持延续性和前瞻性，几届班子一届接着一届这样干，避免领导换，主意变。
5、政府在发展现代农业的原始积累阶段，发挥能动的带动作用。在农户专业化生产的起步阶段给予支持，促进了农产品生产市场化、商品化和专业化的进程。采取以奖代补的办法，如：积极扶持标准化基地建设，每认定一处无公害农产品或绿色食品基地奖励3000元，每认定一处有机食品基地奖励8000元。建立了5个农产品出口绿卡行动计划标准化示范区，推广良好农业操作规范15万亩（政策扶持、资金支持）。再如，对农业龙头企业采取动态管理，评比龙头企业家（市级、省级），谁坑害老百姓，一票否决。
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